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新常態經濟下傳媒產業規制的改革邏輯

來源:華盛論文網 發表時間:2018-10-08 16:03 隸屬于:政法論文 瀏覽次數:

摘要国产富二代app下载 摘要:新常態意味著中國經濟進入紅利加速消失、硬約束增強、結構轉變壓力加大的時期,經濟活動和行為規則回歸市場邏輯。中國傳媒產業的發展與改革與國家經濟的發展和變化同步

  摘要:“新常態”意味著中國經濟進入紅利加速消失、硬約束增強、結構轉變壓力加大的時期,經濟活動和行為規則回歸市場邏輯。中國傳媒產業的發展與改革與國家經濟的發展和變化同步,以往的高速發展在相當長時間里都源自于享受政策偏好帶來的紅利,市場與行政規制的雙重低效甚至失效、產業發展勢大力薄的現狀始終未有本質性的改變。一旦整體經濟下行,這種矛盾尤為突出。因此,規制改革的目標和手段也應符合新常態的本質,包括以激勵性規制手段完善市場結構與產權結構、建構經營者激勵機制、提升傳媒市場的有效競爭等一系列舉措。

国产富二代app下载   關鍵詞:新常態經濟,傳媒產業,傳媒產業規制改革

傳媒產業

国产富二代app下载   改革開放以來,中國傳媒產業迅速成長:對內通過體制改革以推動企業化轉型,對外拓展投資空間以優化發展環境。不可回避的事實是,中國傳媒產業發展壯大的主要依托是政策紅利而并非市場發展規律。自文化體制改革提出公益型文化事業與經營型文化產業“兩分開”的改革思路以來,中國傳媒產業規制改革的取向日漸以經濟性規制為先,市場進入與退出的壁壘開始調整,行政壟斷亦逐漸讓位于市場導向。面對國家經濟發展進入“新常態”,傳媒產業規制改革理應以激勵性規制為手段,有效釋放市場功能與市場機制。

国产富二代app下载   一、新常態經濟的本質:回歸市場邏輯

  國內首次在公開場合以“新常態”描述中國經濟乃2014年5月習近平在河南考察時的講話,同年8月《人民日報》多篇文章提出新常態的4個主要特征:中高速、優結構、新動力、多挑戰,12月的中央經濟工作會議也從多個層面對中國的新常態經濟做出了闡釋。自此,“新常態”在中國被各界高度重視并且理解角度大相徑庭①。2011年以來中國經濟結束了兩位數的高速增長速度,“結構性減速,構成中國經濟新常態的主要特征”[1]。

  從國家語境來看,經濟增長速度下行至7%顯示出經濟基本面發生實質變化;但是從2008年國際金融危機以來的世界經濟語境來看,中國經濟依然體現出增長的態勢。所謂新常態并不存在世界統一的標準狀態,它只是經濟發展特征從一種狀態轉向另一種狀態。從現象層面來看,當前中國經濟發展存在諸多問題,包括生產能力過剩、生態破壞環境污染、內需增長速度緩慢、經濟結構失衡、收入分配差距過大、進出口失衡等等。但這些都不是導致經濟增長速度降低的主要因素。從發展經濟學的視角來看,中國經濟動力不足的根本原因有二:一是經濟發展階段進入轉型期;二是以矯正扭曲的經濟體制為主導的經濟體制改革,使經濟增長的動力回歸為正常的市場化推進[2]。

  也即是說,中國經濟進入紅利加速消失、硬約束增強、結構轉變壓力加大的時期。這是經濟發展的客觀規律導致經濟發展階段轉變和改革進入新階段使經濟增長的內在動力發生轉換的必然結果,是中國經濟進入更加接近市場經濟政策狀態的表現[2]。改革開放30年來的經濟高速增長并非成熟的市場經濟自行運轉的結果,更多是由政府強力推進的經濟粗放型的高速增長,其間必然伴隨著利益分配、產業結構、人與自然的不合理甚至扭曲。深入到本質,中國經濟新常態實質上是經濟行為的新常態和規則及規則意識的新常態,是經濟活動中人和企業的行為方式與行為規則的變化。規則的變化勢必包括行政壟斷讓位于市場配置資源、市場供需引領產業結構的調整。

  二、經濟新常態背景下傳媒發展的新命題

国产富二代app下载   (一)傳媒產業發展與產業規制的現實困境

  隨著中國物質產品逐漸豐富,民眾的信息、娛樂文化需求日益旺盛,提升“軟實力”與發展第三產業成為國家競爭力的核心戰略,2014年4月發布的《中國傳媒產業發展報告》稱2013年中國傳媒產業總產值規模已達到8902.4億元,傳媒產業逐漸成為國民經濟領域中的重要構成部分,但這一發展規模并非完全是傳媒市場成熟的結果,而是政策的偏好帶來的發展紅利。

  1.傳媒產業發展的現實困境:勢大力薄、缺乏核心競爭力

  雖然政府對出版產業、報刊產業、廣電產業給出了改革發展的“線路圖”與“時間表”,但傳媒市場的發展仍停滯在早期競爭階段:收入結構過分單一、市場風險極高并且同質化競爭嚴重。

  政府高層所預期的在國內、國際上具有較強競爭力和影響力的大型傳媒集團并未實現。從宏觀層面看,傳媒產業發展頗為可觀。但在各種因素的制約下,微觀層面的傳媒力量非常分散,主要原因還在于傳媒經營依然因循舊有模式,傳統模式在市場擴張的早期能取得一定的發展,當市場逐漸穩定并趨于成熟時,傳統模式下形成的發展力量分散、核心競爭力缺失勢必又成為傳媒產業發展的新阻礙。一個基本的事實是,中國傳媒業市場化、產業化的進程是在政府的主導下進行的,盡管作為行動者的傳媒企業也應當是產業發展的重要推動力之一,但其作為市場主體的獨立性依然有限。傳媒集團的組建并非產業發展的產物而是行政手段捏合的成果。在目前既定的發展框架下,關注傳媒產業發展的議題與其簡單討論傳媒企業的運營管理問題,不如關注產業層面的傳媒與政府之間的關系問題更來得迫切。

  2.傳媒產業規制的現實困境:市場與行政的雙重失靈

  政府與產業之間的關系最為直接的體現便是規制問題。傳媒產業具有一般壟斷產業和網絡型產業的特征,同時還具有外部性。傳媒產業規制既要解決傳媒市場的失靈以實現社會福利,又要規制其負外部性以維護公共利益。對于尚處于幼稚階段的中國傳媒產業,政府規制不僅要彌補其市場缺陷,還需要促進其市場機制的成熟。在相當長的時間內,基于對傳媒雙重屬性的認識,政治性規制成為傳媒行業的強勢規制。

国产富二代app下载   傳媒的市場化是一種需要政治授權的市場化,即在確保宣傳輿論主導權的前提下授予市場化的發展路徑,其極端表現就是政策主導下的集團化導致的行政性市場壟斷。盡管文化體制改革提出公益性文化事業與經營性文化產業兩分開后,開始建構普遍服務體系與有效市場的規制目標,經濟性規制模式緩步發展。

  然而,10年來,公共利益缺乏明確代表帶來的規制合理性的缺失、規制法制建設滯后帶來的規制合法性的缺陷兩大痼疾始終未曾有效彌補,未曾徹底分開的傳媒雙重屬性和未曾良好分開的政府雙重角色均導致規制政策供給的搖擺不定,傳媒市場的資源配置效率、規制效率依然低下。中國傳媒產業規制面臨著雙重的困境。

  一方面市場功能與市場機制并未有效釋放,市場自身并不成熟健全;一方面國家干預并不能完全滿足彌補市場失效和維護市場機制政策運作的需要。與其他產業規制改革面臨的問題一樣,傳媒產業規制政策的設計需要解決信息不對稱條件下“效率”與“信息租金”的兩難選擇問題:既能夠刺激企業降低成本、改善服務,又能有效防止企業濫用自由選擇權[3]。

国产富二代app下载   (二)新常態下的傳媒發展新命題

国产富二代app下载   1.媒體融合發展的“新常態”:遵從市場邏輯深度融合

国产富二代app下载   2014年8月,習近平在中央全面深化改革領導小組第4次會議上指出:要堅持先進技術為支撐、內容建設為根本,推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面的深度融合,著力打造一批形態多樣、手段先進、具有競爭力的新型主流媒體,建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團,形成立體多樣、融合發展的現代傳播體系。

国产富二代app下载   媒體融合,既是傳媒產業的發展趨勢,也是黨中央鞏固宣傳思想文化陣地、壯大主流思想輿論做出的重大戰略部署。經過業界多年實踐和學界研究,中國媒體融合已從新聞產品的簡單疊加發展到內容、渠道、平臺、經營、管理諸多方面的深度融合,從內容融合、平臺融合逐步走向市場融合:即以市場作為重要的資源配置手段并能夠經得起市場的考驗。遵循市場邏輯的深度融合,成為媒體融合的“新常態”。

  2.傳媒市場的“新常態”:經營風險增加與傳媒投資活躍

  除了傳統的廣告收入為主要的盈利模式以外,傳媒機構在不斷嘗試和推進多元化經營,以期尋求新的盈利模式。目前,許多傳媒機構的產業鏈延伸至旅游、地產以及餐飲等行業。這些行業的發展,都與國民經濟的發展高度正相關。隨著國民經濟增長速度的減緩,媒體廣告收入斷崖式下跌,新進產業領域中的盈利模式不熟悉,傳媒經營風險大大增加。另一方面,隨著非公資本進入傳媒領域政策的松綁,“中國傳媒業的投資行為從數量、投資金額以及投資主體、對象、形式等方面都達到了相當可觀的程度”[4]。傳媒行業的投資與并購既是傳媒企業本身的發展訴求,也是傳媒高度市場化發展的必然趨勢。

  3.傳媒體制改革的“新常態”:科學有效的規則再造

  習近平多次強調“一手抓融合,一手抓管理,確保融合發展沿著正確方向推進”。這就意味著,體制改革需要適應傳媒市場和傳媒業態的變化而做出調適。一方面,要破除體制壁壘,推進媒體融合發展;另一方面要解決媒體功能重復、內容同質、力量分散的舊疾,實現資源配置的優化與升級。不僅媒體內部結構需要不斷的創新與激勵,外部的產業格局也需要優化和合理,這也必然要求改變以往單一主體封閉控制的規則,建立科學有效的市場機制以及確保市場有效運行的科學規則。

  三、激勵性規制:遵循市場邏輯的改革

  規制政策的演進體現出的是政府與市場關系調整變遷的過程。傳媒產業市場化進程要求規制政策變遷,各類風險的化解也要求規制政策的演進。傳媒產業已經度過了早期國家經濟貧窮、資金匱乏為硬性約束的時期,規制的重點也不再是以國家計劃控制為主的避免重復建設和節約資源的目標。同時,傳媒產業也還未達到市場充分發展、資本流動性巨大的高度成熟階段,規制的目標也不能完全以限制市場、防止市場失靈為主。

  客觀來講,傳媒業經過一段時間的市場化和有限開放,目前資金不再匱乏,硬性約束已經放松,所以,規制的目的需要仔細考慮成本與收益問題,考慮產業發展的效率問題。激勵性規制理論的討論之所以形成,源自于在放松規制的背景下提高規制效力、降低規制成本等問題的追尋,研究聚焦從為何規制轉移到如何規制,偏向于激勵機制和手段應遵循怎樣的設計原則或理念,在規制成本最小化與企業效率最大化之間實現良好的平衡。具體到傳媒產業放松規制與強化規制混合行進的外生規制模式建構中,作為激勵性規制的建立,應當加速產權制度改革的進程,積極引入競爭,提高規制效率與產業效率。

  (一)強化市場結構激勵機制

国产富二代app下载   文化體制改革以來,在對傳媒產業政策的不斷調適中,政府規制的經濟目標轉向有效市場的建構。在確保對媒介話語權控制的前提下,傳媒產業市場結構中的競爭確實日漸激烈,但還止步于具體媒體之間的競爭。如果著眼于整個傳媒產業,更多的仍是壟斷控制下的有限市場競爭,不僅在壟斷程度原本就高的廣電業和報業,壟斷力量依舊堅挺,即使是競爭相對充分的圖書發行業,行政壟斷與區域壟斷依然易見。建構有效市場的趨向必然是由完全競爭市場結構和壟斷競爭市場結構共同構成傳媒市場結構。

  1.分離壟斷性業務和非壟斷性業務

国产富二代app下载   非壟斷性業務與壟斷性業務同時存在于傳媒產業中,兩者不能采用同一個規制標準和方式,對于非壟斷性業務,應充分發揮競爭機制的作用,政府應放松準入限制以促進新企業的參與。傳媒與要素可以自由進入和退出,形成可競爭市場可能更有效地保護公共利益;對具有準公共物品性和供給無差別要求的壟斷業務,采取政府激勵性規制并以公共利益為規制目標。自然壟斷業務與非自然壟斷業務如果不分離,企業容易在內部通過壟斷業務去補貼非壟斷業務,從而阻擋其他市場主體進入非壟斷業務。

  譬如圖書出版產業,中小學教材、教輔出版具有自然壟斷特征,非教材出版市場則具有自由競爭的特征。巨大的教材需求形成教材出版具有規模經濟的特征和公共品的特征,同時需要較低的邊際成本和較高的固定成本。獲取出版教材的出版社不是只出版一種圖書,同時會出版多種圖書,又具有范圍經濟的特征,因此中小學教材業務帶有一定的自然壟斷產業的特征。可以選擇特許投標競爭的激勵性規制,實行教材出版特許權的拍賣。

国产富二代app下载   中國目前的中小學教材出版的公開招投標制度的目的就是保證生產的效率,并通過選擇最有效率的企業來降低成本。在非教材出版市場,充分引入自由競爭,提高市場效率,同時建立科學的規制體系,避免低水平重復建設的同質競爭,政府可以適度限制進入的標準,使新進入的市場主體達到最低經濟規模的標準,提升整體的競爭水平。如2011年3月新聞出版總署和商務部共同頒布《出版市場管理規定》第6條“出版物發行單位設立”第四、第五款分別規定了發行企業的最低經濟規模,譬如相應的設備、固定的經營場所以及最小注冊資本①。非壟斷業務領域的經濟規模與進入資質的限定,在一定程度上保證了基礎的競爭力,是為提升和激勵市場競爭的一種有效手段。

国产富二代app下载   2.營造公平市場環境、強化行為規范

  與激勵競爭相配套的是建立公平的競爭環境,因而對于行為的規范和約束主要著眼于市場環境。傳媒產業存在著壟斷競爭業務,而傳媒之間因資本、技術、品牌、人才和所處地理位置的不同,傳媒之間的競爭力也并不相同。在壟斷競爭業務領域,競爭力強大的傳媒容易形成壟斷勢力。壟斷勢力利用市場結構中的短期定價能力,違背邊際利潤定價的原則,以壟斷定價的方式,將價格水平制定在遠遠超于平均成本的水平上,利用這一短期權力和價格差異賺取高額壟斷利潤。這既是一種非正當的市場行為,也是損失社會福利的行為。

  因而,一般需要反壟斷法對這種行為進行規制與調控。剝離出傳媒產業中壟斷性業務,并予以反壟斷的規制是建構公平市場、激勵新的競爭的必要選擇。盡管中國目前的傳媒市場的發育程度還有限,經濟性壟斷問題還不是特別明顯,企業兼并帶來的也還不是經濟性的壟斷問題而是行政性壟斷的結果,但是,產權制度改革滯后確實是掠奪性定價策略的重要源頭。因此,規范市場行為,營造公平市場環境是維護有效市場、實現有效競爭的必需選擇。

  (二)推進產權結構激勵機制

国产富二代app下载   有關產權的討論一直是傳媒改革議題中反反復復的問題。產權問題并非一個黨管不管媒體的問題,而是一個如何管的問題。事實上,競爭機制建立應與產權制度改革同步進行。就傳媒產業而言,產權結構激勵機制的目標是在產權清晰和產權多元化的基礎上進一步實現產權流動以及組織體系合理化。文化體制改革以來,一系列關于鼓勵民營資本、外資以獨資、合資等方式進入允許的傳媒產業領域的政策相繼出臺。這些政策帶來的直接變化是非國有資本主體以各種方式進入傳媒產業,擁有部分的占有權、使用權和收益權,甚至少許資本主體擁有部分所有權,產權多元化成為明顯的趨勢。在此基礎上,還需要激勵產權流動和建構合理的產權組織體系,以完善傳媒產業的產權組成。

  1.產權流動的現實路徑

  機構間的產權流動是傳媒資本聚集的方式之一,這樣才能實現資本的優勢重組和在流動中改造劣勢資源。傳媒機構的產權流動,尤其是國有傳媒,不是行政手段下的“要資金”“當資產”“甩包袱”,而是產權角度結構調整、資產重組的意識強化[5]。產權流動的實現過程需要有良好的監督機制與技術,需要責權對稱的運作機制。目前中國已有相關政府規制如《關于規范國有企業改制工作的意見》《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》,不過傳媒產業產權主體和產權結構的復雜性,還需要3條路徑實現效率型產權流動。

  1)明確產權主體與產權流動環境的監督

国产富二代app下载   確定產權主體是否具有合法有效的產權交易資格,是實現產權流動的第一步。涉及國有資產,國家提出投資人擁有產權、國家所有但分級分工管理。因此要在公平的原則下確定國有資產管理的具體承擔者,完善對資產管理的承擔者相應的監管體系。對于實行公司制改造的傳媒機構,其產權流動由出資者共同決定,公司董事會具體執行。完善產權流動環境的監督機制,在產權交易的法律法規體系的基礎上,建立相應中立的界定產權的機制、評估資產的機制和審計機制,保證產權流動的在政企分開、監督有效的環境下進行,打造公平合理的傳媒機構產權流動平臺。

  2)放松區域產權流動的限制

国产富二代app下载   中國對傳媒機構的跨區域重組和跨區域經營的態度一直較為審慎,尤其是對廣播電視臺的產權流動的規制十分嚴格。廣電集團化也大多只是在同一行政區劃和級別之內,省際間的廣電傳媒產權流轉并未完全開放。因此,逐步放松對傳媒區域間產權流動的限制,也是一個激勵資源優化的過程,對于市場成長也有促進作用。對區域產權流動限制的放松,可以根據傳媒業務的不同屬性分階段進行。與新聞宣傳較遠的節目內容制作與運營、傳輸渠道等,可放松限制,實現先進區域有實力的傳媒對不發達地區傳媒的合并合作。按照區域比較競爭的思路,確立價格與服務水準,激勵傳媒機構生產效率的提高和生產成本的降低,并提升服務質量。

国产富二代app下载   3)配套政策的支持

  判斷國有傳媒機構流動正常與否需要關注產權如何流動、流動方式、流動后達到何種社會經濟效益。效率型的產權流動是實現核心競爭力提升、規模經濟改進和運營空間效率提高的關鍵手段。配套政策的相應完善必不可少。產權流動會觸動政府財政稅收的變化,征稅權與產權獨立的分稅制度十分必要;金融體制的配套完善也勢在必行,滿足集團規模借貸的需求,建立適宜跨區域產權流動的貸款機制。

  2.完善產權組織體系實現股權激勵

国产富二代app下载   產權構成的多元化必然要求產權組織體系的層次完善、產權獨立完整。在中國傳媒產權的層次以國家傳媒產權為主的前提下,作為傳媒市場主體的企業傳媒產權還需要加大發展力度。世界范圍內,產權的組合方式主要有兩種:一種是有限責任公司的方式,另一種就是股份公司的方式[6]。股份制可以擴大傳媒的資金來源、豐富經營產品與項目,優化資源的配置并分散資產經營的風險,是目前全球大部分傳媒企業選擇的產權組織體系的組合方式,在現有傳媒產業的發展狀態與經營狀態下,股份制方式有更大促進力。

  自文化體制改革提出兩分開以來,國有出版、發行機構率先完成了“轉企改制”,到2012年底,中國已有49家涉及新聞出版的企業在境內外上市[7];2015年成為一批出版公司的上市年,包括鳳凰傳媒、中南傳媒、時代出版等10多家出版傳媒公司已經上市,中國科技出版傳媒股份有限公司、南方出版、讀者出版、知音傳媒股份等公司2014年業已披露招股書,新華文軒將回A股上市,青島出版將借殼上市,中國出版集團、中國教育出版傳媒集團也在積極籌備上市[8]。股權激勵機制是完善產權組織體系之外的激勵機制之一。

  《新聞出版體制改革的指導意見》(2009)已經十分清晰地要求“允許條件成熟的出版傳媒企業經過批準,探索實行股權激勵機制的試點。”《出版集團改革發展指導意見》(2012)再一次強調“探索實行經營管理層股權激勵機制”。從中國已實現股權激勵機制的企業來看,已有的經驗提供了多種實現方式,包括期權、激勵、限制型股票計劃、員工持股計劃、虛擬股票等。在民營書業機構,已逐漸開始實現全員或核心人員持股;在國有新聞出版業中,股權激勵模式尚在摸索之中,但顯然會成為一種趨勢。

  3.完善經營者激勵機制

  中國的傳媒產業存在兩種委托—代理關系,一種是信息不對稱引起的非科層委托代理,發生于傳媒組織和公民之間;一種是由組織內部層級關系引起的科層委托代理[9]。國有傳媒的科層委托代理包含多個層級:政府間委托代理、政府與傳媒領導間的委托代理、傳媒組織內部的委托代理,每一步委托代理都有著嚴格的科層關系。政府是傳媒領域中的最高層級,掌控傳媒的舉辦權。傳媒領導受政府部門委托,接受政府委托的各種目標。在傳媒內部,傳媒領導又將這些目標分別層層委托給各級部門直至傳媒從業人員。

国产富二代app下载   并且,每一層級的委托者與代理者都不是一個單體,而是復雜的組織,因此如果沒有合理的經營者激勵機制,整個委托代理體系的運行效率就很難實現。盡管傳媒體制改革已進行了相當長一段時間,國有傳媒領導的激勵機制并沒有在本質上發生較大變化,始終都是以上級行政主管部門為主設計的激勵機制,即行政組織的激勵強于傳媒組織,激勵內容中晉升激勵大于收益激勵。這樣的激勵強弱主體和激勵內容,必然帶來傳媒領導在實際傳媒的運作活動中,以完成上級行政主管部門的考核為目標,圍繞其考核評估條例而不是市場需求來安排傳媒運營的相關措施。業績考核評估條例的一致性,就不難解釋國有傳媒產品生產上的同質化傾向了。

  重置國有傳媒領導的激勵機制包括兩個要素。一是人事任免決策權,一是物質激勵制度。增加傳媒組織在領導人事任免機制中的權重,弱化行政組織在領導人事任免上的決策權,同時也在二者之間形成有效的制約機制。同時還要改變傳媒領導的薪酬模式。摒棄行政級別,允許傳媒領導參與分割傳媒增量利潤,將傳媒經營者的激勵機制與傳媒組織的運營發展緊密聯系。對于多元產權傳媒公司高管的激勵機制則以高管薪酬為核心激勵機制。

  按照文化體制改革啟動后的一系列政策設計要求,對經營性的傳媒文化產業、傳媒產業實施公司制改造,按照現代企業制度要求培育文化、傳媒市場主體,建立歸屬明確、權責明晰、資本流轉順暢的現代傳媒產權制度。在政策支持下,諸多經營性傳媒已實現上市或籌劃上市。公司上市后,所有權與經營權實行分離,企業管理者以股東代理人的身份經營傳媒企業,與所有者形成委托代理關系。這種委托代理關系的形成,是復雜的市場競爭與專業的經營管理的必然要求。因此,應對信息不對稱和外部監督難以奏效的現實,規避經營者道德風險、提升公司效益與發展潛力,都要求為經營者確立有效的激勵機制。

国产富二代app下载   薪酬結構多元化、短期激勵與長期激勵相結合應是傳媒公司高管薪酬激勵機制的設置理念。傳媒公司高管的股權激勵機制的設置,需要科學評估股權激勵的外部環境和內在約束因素,選擇切實可行的股權激勵模式,科學設計考核制度,完善包括董事會制度、激勵決策的追溯制度、上市公司信息披露制度等配套企業制度。文化體制改革關于文化業、傳媒業“兩分開”的提出,是針對傳媒屬性的兩重性而具體設置的應對思路。

  十年來,改革目標的設計與規制實踐的發展之間仍有落差,究其根本在于規制效率的問題。激勵性規制的提出與設計,旨在遵循市場規律,圍繞市場主體、市場環境的建構,解決規制的低效問題,終極的目標是增加文化領域的社會福利。

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聲明:《新常態經濟下傳媒產業規制的改革邏輯》