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以房養老保險法制困境與出路

來源:華盛論文網 發表時間:2020-04-01 09:18 隸屬于:政法論文 瀏覽次數:

摘要 近年來,我國老年人口增速加快,老年人口撫養比例加速上升,我國正面臨巨大的養老壓力。而現階段的社會養老保障體系尚未健全,難以有效解決養老難題。2003年,孟曉蘇向溫家寶總

  近年來,我國老年人口增速加快,老年人口撫養比例加速上升,我國正面臨巨大的養老壓力。而現階段的社會養老保障體系尚未健全,難以有效解決養老難題。2003年,孟曉蘇向溫家寶總理提出推進以房養老保險業務的建議,“以房養老”即被正式引入國家決策層面。2014年,中國保監會根據國務院文件精神發布了《關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》,計劃在北京、廣州、武漢、上海四個城市開展為期兩年的試點。2018年6月,銀保監會又發布了《關于擴大老年人住房反向抵押養老保險開展范圍的通知》,將以房養老保險的開展范圍擴大到全國。但根據銀保監會的官方數據,到2018年8月底,全國范圍內僅幸福人壽一家保險公司開展以房養老保險業務,開展范圍僅涵蓋北京、上海、廣州等8個城市,僅有114戶162位老人參保。很顯然,這樣的業績并不理想。不少研究人員認為,我國國情不適合發展以房養老保險業務。他們提出,以房養老的推行可能背離提高低收入老年人生活狀況的初衷,并加劇代際矛盾和沖突。在當前法律體系和信用機制尚不完善的情況下,保險公司和老年人的權益都無法得到保障[1]。但筆者認為,我國推行以房養老保險有其必要性和可行性。一方面,以房養老保險既能解決一部分老年人的養老問題,也能優化資源配置,使閑置房產能夠保值增值。與此同時,還為金融機構拓寬了投資渠道。因此有必要在我國推行以房養老保險。另一方面,我國住房自有率高,老年人有提高收入的需求,以房養老保險在我國發展也具有可行性。本文從法律的視角來分析以房養老保險產品的屬性,指出其所面臨的法制困境,并為突破法制困境尋找可行出路。

以房養老保險法制困境與出路

  一、“以房養老”保險的法律特性

  (一)“以房養老”保險的內涵

国产富二代app下载   “以房養老”保險,即住房反向抵押養老保險,是指滿足一定條件的老人,在不放棄居住權的前提下將其自有房屋抵押給保險公司,保險公司在綜合評估老人預期壽命、房屋未來價值、折損和利息成本后,將房屋現金價值按月或按年支付給老人。保險公司有權在老人身故后處置抵押房屋,以補償預支的保險費用。以房養老保險理念來源于域外的住房反向抵押貸款,但二者又有所區別。在國外,開辦以房養老業務的金融機構可以是銀行、保險公司和私營機構。而我國起初引入該項制度時,對于金融機構確定為銀行還是保險公司,學界就爭論不休[2]。因保險公司比銀行具有更多的經驗和技術支持來應對該業務的諸多風險,最終決定將以房養老保險中的金融機構確定為保險公司。

国产富二代app下载   (二)“以房養老”保險的法律特性

国产富二代app下载   從概念上看,“以房養老”保險是將住房反向抵押和保險結合在一起的金融產品。有學者認為,以房養老保險屬于特殊的人壽保險[3]。還有學者認為,以房養老保險是特殊的貸款業務,特點在于以房產抵押而獲取貸款[4]。這兩種觀點從不同的角度闡釋對以房養老保險屬性的認識。結合以房養老保險的定義和上述觀點,從法律層面來看,以房養老保險應該至少包含借貸法律關系、不動產擔保法律關系、保險法律關系這三個基礎法律關系。其中,不動產擔保法律關系是以房養老保險中核心的法律關系。根據《物權法》第179條的規定,抵押權的設立不需轉移財產的占有,抵押權人有權在債務到期未履行或發生約定的實現抵押權的情形時處置抵押物,并就該財產優先受償。在以房養老保險中,老人將其自有房產抵押給保險公司領取養老保險金,并繼續居住在該房屋內直至身故。保險公司在老人身故后有權處置抵押房產以償付養老費用。以房養老保險滿足了抵押擔保的基本特征,但與傳統的抵押擔保相比,以房養老保險中的抵押擔保又具有一定的特殊性,主要體現在抵押人身份、主債權確立的時間、現金流向和債務變化以及追索權四個方面。具體內容見下表:綜上所述,以房養老保險中的不動產抵押雖具有抵押權的一般屬性,但其與《物權法》規定的一般抵押擔保存在以上諸多差異,故而不能將其等同于傳統的抵押擔保,這就需要法律對其特殊性作出相應的規定,來促進該業務在我國的發展。

  三、我國“以房養老”保險面臨的法制困境

  (一)土地制度的制約

  首先,建設用地使用權的期限限制使我國以房養老保險的發展陷入尷尬的困境。一方面,在房地產估價中,土地使用年限是一個重要指標。根據我國實行的城市土地所有權制度,土地是國家所有,房屋是個人所有。土地使用權的期限一般是70年,自國家將土地出讓給開發商時計算。然而開發時間可能是幾年也可能十幾年,所以當產權人實際取得房屋產權時,房產的剩余土地使用年限往往少于70年。這就導致地產和房產權屬時間不一致,加大了保險公司對房屋價值的評估難度。另一方面,雖然《物權法》第149條已經明確規定,住宅建設用地使用權期間屆滿后自動續期,但是對于未來是否收取、收取多少土地使用費沒有做出明確的規定。正因為政策的不確定,所以給保險公司帶來的風險才不可估量。其次,我國普遍存在拆遷和危房改造,而《國有土地上房屋征收與補償條例》明確規定可以對危舊房進行征收。由于城市規劃的不確定性、相關政策的不確定性以及房屋未來的折舊情況,都會影響到老人的參保規劃。再次,對農村宅基地流轉的限制,使得以房養老保險的適用范圍非常狹窄。我國法律明確規定農村一戶只能申請一處宅基地,并且宅基地使用權不得進行抵押。該規定帶來的直接后果是農民無法對其住房進行融資,以房養老保險無法在農村運行。

  (二)保險、金融法律的制約

  以房養老保險業務在我國屬于新型金融產品,相關法律存在明顯的滯后性。一方面,以房養老保險將住房反向抵押與養老保險相結合,使其不同于普通的人身保險和財產保險,而我國《保險法》對該業務內容和風險規避未作任何規定。另一方面,我國在金融領域實行嚴格的分業經營、分業監管制度,這無論是在運營方面還是在監管方面都對“以房養老”保險造成了制度障礙。在以房養老保險的運行過程中,保險公司在參保老人身故之前需要按月或按年支付給老人大筆的養老費用,對現金流的需求也決定了銀行、證券和保險業混業經營的必要性,而分業經營制度,使得各個金融部門之間配合難度增大。平級監管機構之間彼此掣肘,不能協調,也是之前國內金融機構探索該業務失敗的癥結之一。

国产富二代app下载   (三)監管制度的缺位

  以房養老保險業務是否能夠快速有效地發展起來,關鍵在于相關市場是否穩定,選擇具有高水平專業資質和風險承受能力的市場主體是至關重要的。保監會規定了開發該業務的保險公司應當具備的資格要求,但并沒有規定房地產評估機構、公證機構等中介服務機構的資格要求,而這些中介服務機構的專業資質往往參差不齊,極易給雙方當事人帶來風險[5]92。其次,應確保老人參保前獲得客觀公正的以房養老保險業務信息。在住房反向抵押貸款業務發展較為成熟的美國,事前接受咨詢是借款人的義務,只有接受了咨詢服務的老人才有申請資格[6]69。目前我國尚未設立專業的咨詢服務機構,老人無法獲得客觀中立的業務信息、無法對該產品形成正確的認識,是以房養老保險在我國面臨的又一制度障礙。

  四、發展“以房養老”保險的出路

  以房養老保險業務目前已面向全國開展,對此須盡快找到促進業務發展的可行路徑。由于制約以房養老保險在我國發展的主要因素是相關法律制度的缺位,因而營造穩定的法制環境是推動該業務發展的首要任務。為打破以房養老保險面臨的法制困境,本文認為可以從以下幾個方面入手:

  (一)構建物權法基礎

  以房養老保險中的不動產抵押具有諸多特殊性,這就需要物權法作出新的規定。比如對在以房養老保險中,保險公司為防止房屋多次抵押后,其不能就房屋的全部價值受償,因此在訂立合同時就禁止投保老人對房屋進行多次抵押。而根據我國物權法第199條的規定,不動產可以進行多次抵押,并且抵押權受償有順位限制。為避免以房養老保險與該規定產生沖突,也為避免保險公司承受更大風險,物權法應該將以房養老保險中的不動產抵押作為一種新型的擔保物權納入物權法,明確其法律屬性,禁止對抵押房屋進行多次抵押,從根本上解決問題。

国产富二代app下载   (二)完善土地制度

国产富二代app下载   首先,解決70年國有土地使用權到期后如何續期的問題。明確自動續期是有償續期還是無償續期,如果是有償續期,那么就需要明確收費標準。本文認為,相關立法應將自動續期規定為有償續期。如果實行無償續期,那么土地使用權淪為土地所有權,有導致土地私有化之嫌[7]。故而對土地使用權實行有償續期才能與我國土地公有保持一致。具體到以房養老保險中,老人是房屋的所有權人,應當承擔維護房屋的法定義務。因此土地使用權期限屆滿后的續期手續,應當由老人辦理并負擔續期費用。如果老人無經濟能力支付續期費用的,可以暫由保險公司墊付,保險公司事后可以從老人的養老金中扣除或在老人身故后以抵押房屋所得價款抵償續期費用。其次,我國現行法律對農村宅基地流轉的限制,使宅基地被排除在以房養老保險參保范圍之外。而農村卻有大量閑置的宅基地,如果能在一定條件下放寬對宅基地流轉的限制,不僅能在很大程度上拓寬以房養老保險的參保范圍,也能緩解城鎮用地的壓力。

国产富二代app下载   (三)建立相應的配套機制

国产富二代app下载   以房養老保險不僅是一種“橫跨房地產、金融保險、養老保障三大領域,并波及各個相關學科的新的思想體系”[8]126,更是一個政策性強、風險程度高、操作程序復雜、涉及人民群眾福祉的重大事項[9]127。因此,必須有一套法律法規及程序來規范市場行為,才能保障以房養老保險的健康發展。第一,在《保險法》中增加以房養老保險的規定,將以房養老保險予以制度化。在《保險法》中,首先應當明確規定以房養老保險的定義、基本條件、雙方當事人的權利義務等問題。其次,在《保險法》中規定保證保險條款,以建立再保險機制。在以房養老保險中,保險公司需要面臨抵押房屋滅失或其他原因導致抵押權無法實現、資金周轉不靈等風險,這是保險公司對該業務始終抱有猶豫態度的重要原因之一。從國外的實踐來看,美國和新加坡政府都為住房反向抵押貸款提供擔保,并且業務發展較為成熟。因此,我國可以借鑒國際成功經驗,由政府牽頭為雙方當事人提供再保險,降低業務風險,減少雙方顧慮。第二,突破金融機構分業經營的限制,積極推動銀保聯合的以房養老保險機制。將養老和住房兩大事項,通過金融保險機制融會貫通[10]167。銀行有充裕的資金,而保險公司有足夠的經驗和技術支持,如果能將二者的優勢融合起來,不僅能對以房養老保險的發展起到不可預估的作用,還能推動銀保聯合機制的創新。第三,設立第三方中介咨詢機構。中介咨詢機構對以房養老保險市場非常重要,而目前我國市場上缺乏這類機構。設立咨詢機構,應開展完善的監管機制,嚴格要求這類機構的市場準入制度,制定相應的法律法規。政府可以進行論證,讓有資質的第三方機構持證營業,保證參保老人獲得客觀公正及時的業務信息。第四,加大稅收優惠政策,以激勵老人參保。我國目前還沒有征收遺產稅,但世界上多數經濟發達國家和新型工業化國家都征收遺產稅或贈與稅。以美國為例,美國針對接代傳富行為實行高額的遺產征收稅,從而很好地平衡了財富世代沿襲帶來的社會問題,并且遺產稅每年為美國政府帶來幾百億美元的收入。因此,征收遺產稅不僅能使年輕一代自立自強,促使社會財富的再次分配,還能對以房養老保險的發展起到推波助瀾的作用,從根源上轉換“子承父業”的傳統觀念。

  參考文獻:

  [1]陳友華,施旖旎.最后一根救命稻草:以房養老的美國經驗與在中國的實踐[J].國際經濟評論,2016(6).

国产富二代app下载   [2]袁欣.中國保險公司推行反向抵押貸款的冷思考[J].商業文化,2007(4).

国产富二代app下载   [3]孟曉蘇.論建立“反向抵押貸款”的壽險服務[J].保險研究,2002(12).

  [4]柴效武,余中國.美國反向抵押貸款制度實施的介紹[J].浙江金融,2005(6).

国产富二代app下载   [5]范子文.以房養老——住房反向抵押貸款的國際經驗與我國的現實選擇[M].北京:中國金融出版社,2006.

  [6]水名岳.以房養老方案與對策[M].上海:東方出版中心,2018.

  《以房養老保險法制困境與出路》來源:《西部學刊》,作者:陸冬竹

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