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模式調適與機制創新:我國跨區域水污染協同治理研究

來源:華盛論文網 發表時間:2019-05-28 09:31 隸屬于:政法論文 瀏覽次數:

摘要国产富二代app下载 〔摘 要〕隨著我國經濟快速發展及城市化、工業化的穩步推進,跨區域水污染問題逐步凸顯起來。多年來,盡管中央和地方政府高度重視并采取了多種措施治理水污染,期間取得了很多

  〔摘 要〕隨著我國經濟快速發展及城市化、工業化的穩步推進,跨區域水污染問題逐步凸顯起來。多年來,盡管中央和地方政府高度重視并采取了多種措施治理水污染,期間取得了很多令人矚目的成效,但礙于各種主客觀因素,跨區域水污染治理情況依舊不容樂觀。當前,我國跨區域水污染治理面臨著協作困難等主要困境,運用協同理論構建跨區域水污染治理新模式,通過“協作”“競爭”“制衡”三大機制及其運行關系,推動跨區域水污染治理協同效應產生、協同效能提升、協同效益持續,能使我國跨區域水污染得到有效治理。

  〔關 鍵 詞〕協同治理;跨區域水污染;協同理論;模式調試;機制創新

模式調適與機制創新:我國跨區域水污染協同治理研究

  一、問題的提出

  進入 21 世紀以來,伴隨著我國城市化率的飛速提高以及工業產業化的進程加快,環境污染尤其是水污染問題逐步凸顯出來。我國國土面積廣大、江河湖泊眾多,跨區域的江河湖泊主要包括長江流域、黃河流域、珠江流域、松花江流域、淮河流域、海河流域、遼河流域等七大流域江河,還包括浙閩片河流、西北諸河、西南諸河和太湖、巢湖等環湖河流,以及太湖、巢湖等湖泊。這些江河湖泊橫跨不同行政區域,雖已逐步建立起分段管理的河長制,但流域內上游發生的水污染勢必影響到下游的水環境。因此,我國的流域水污染問題基本上都是跨區域水污染問題。所謂跨區域水污染一般是指“處于同一流域而分屬不同行政管轄區之間因水體移動所帶來的環境污染”[1]。由于跨區域水污染一般涉及多個行政區域,怎樣治理行政分割背景下跨區域的水污染問題,是目前水污染治理面臨的關鍵問題。 2017 年中國環境狀況公報顯示,“Ⅰ類水質斷面占 2.2%,比2016年上升0.1個百分點;Ⅱ類占36.7%,比2016 年下降 5.1 個百分點;Ⅲ類占 32.9%,比 2016 年上升 5.6 個百分點;Ⅳ類占14.6%,比2016年上升1.2個百分點;Ⅴ 類占5.2%,比2016 年下降1.1個百分點;劣Ⅴ類占 8.4%,比 2016 年下降 0.7 個百分點”[2]。從監測數據可以看出:可用于飲用水源的Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類水質總體比例有較大增長,Ⅳ類和Ⅴ類較差水質比例也有所提高,而劣Ⅴ類重度污染水源比例下降明顯。這直觀地表明了 2017 年國家水污染治理較2016年富于成效,但Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ 類等輕、重度污染水源所占比例仍舊較大。

国产富二代app下载   此外,從長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河的水質狀況來看,西南諸河、西北諸河、珠江流域、浙閩片河流和長江流域Ⅰ-Ⅲ類可飲用水源所占比例較大,水質相對較好;而海河、遼河、淮河、黃河、松花江流域Ⅳ- 劣Ⅴ類輕、重度污染水源所占比例大,污染程度高,水質很不樂觀(如上圖 1-1 所示)。與此同時,在對 2017 年全國總體水系和總體省界斷面水質對比中發現:無論是Ⅰ-Ⅲ類可飲用水質,還是Ⅳ-劣Ⅴ類不可飲用水質,總體省界各類水質都要比總體水系各類水質差。尤其在劣Ⅴ類重度污染水質上,總體省界和總體水系差距最大(如下表 1 所示)。表 1 中的數據直觀地顯現了當前跨越省級行政區域水污染的狀況,也向我們傳達了致力于當前跨區域水污染治理的重要性和迫切性。

国产富二代app下载   二、我國跨區域水污染治理中存在的困境

国产富二代app下载   一直以來,水資源對社會經濟的維持與發展至關重要。它不僅關系到日常生活中的供水安全與食糧安全,而且關系到國家層面上的生態安全與國家安全。針對全國范圍內嚴重的水污染狀況,黨中央、國務院相繼出臺了《水污染防治法》、《排污費征收使用管理條例》、《水污染防治行動計劃》等法律法規和規章制度,把水安全上升為國家戰略,對推進水污染治理作了重大決策部署,取得了令人矚目的成效,但我們也應清醒地認識到,流域水污染問題還比較嚴重,跨區域水污染的總體形勢依舊不容樂觀,水污染治理是一個持續的過程。

国产富二代app下载   (一)區域內各政府之間協調難

国产富二代app下载   我國對環境治理實行的是“統一管理與分級、分部門管理相結合的管理體制,表現為‘條塊結合、以塊為主’和‘縱向分級、橫向分散’的特征”[3]。在這樣的管理體制下,各級政府負責全面管理所屬各職能部門及下一級政府,它們的關系是一種領導與被領導的關系;本級政府所屬職能部門對下一級政府所屬相同業務職能部門無直接領導權,它們是指導與被指導的關系;同級政府與政府之間、同級部門與部門之間互無領導和指導關系,它們是一種相互合作的關系。通過理清現行管理體制我們知道,水污染治理業務部門顯然受到多頭領導,而這種多頭領導最大的弊端就是權力交叉,當二者價值取向不一致時,難免會出現監管缺失。此外,橫向的各級地方政府與政府之間、涉水部門及部門之間,他們為了自身利益最大化,“互相之間的協調配合不到位,工作中互相推諉扯皮,常常出現多頭執法、政出多門、各自為政等現象”[4],極大分散了統一治理水污染的力度。盡管當前“河長制”正逐步完善,“九龍治水”的現象有一定緩和,但“條塊割據、邊界模糊、以鄰為壑等沉痼目前仍然很難從根本上解決”[5]。

  (二)長效化治理效益維持難

国产富二代app下载   當前, 各級政府及其所屬相關業務部門是我國跨區域水污染的治理主體。單一治理主體模式下,政府雖然能在較短時間內集中人力、物力、財力治理水污染,但也面臨以下問題:一是單一行政主體難以有效治理企業的排污行為。政府主要通過突擊行動、執法檢查和監測、行政強制和懲罰等手段來治理企業排污行為,雖然能獲取暫時的治理成效,但僅靠這些外部約束性手段是完全不夠的。企業是以盈利為目的的組織,追求利潤最大化,在政府監管空缺時,企業受利益驅使會繼續排污,從而造成水污染治理失效。二是單一行政主體難以保證長久治理效率。政府是水污染治理的唯一合法主體,在缺乏外界力量競爭和外部輿論監督的情況下,其治理效率還值得商榷。此外,水污染治理是一個持久過程,需要大量財政資金支撐,資金安排到位與否,是水污染治理好壞的關鍵。但就目前來看,水污染治理資金主要依靠各級政府單一撥款,鮮有引入社會資本。雖然中央政府和地方政府也安排了較多專項資金,但依然存在較大缺口,這給流域水污染的長效治理造成不少困境。

  (三)各地方政府環保基礎設施不平衡

  截止目前,我國城市污水處理率已超過90%,縣城污水處理率已超過 80%,而鄉鎮和村莊污水處理率極低,但鄉鎮和村莊又聚集著全國 41.48%的人口,產生的生活污水對流域水環境造成惡劣影響,這勢必阻礙水污染的治理工作。此外,從我國的經濟分布情況看,流域上游多為經濟不發達地區,環保基礎設施建設較為薄弱,上級投入資金少,大多數需要地方政府自籌,致使上游地方水污染治理更加困難;流域下游多為經濟較發達地區,地方政府有資金和財力對環保基礎設施進行投入,在基礎設施方面,下游較上游有優勢。水具有流動性,上游水質受到污染必然影響下游,因此下游區域的水污染治理就會趨于失效。目前我國的環保基礎設施不平衡問題,是影響跨區域整體水污染治理成效的關鍵因素。

  (四)跨區域水污染治理制度、機制供給不足

  首先是有關跨區域水污染治理法律供給不足。目前《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《水污染防治行動計劃》等部分法律條款涉及流域水污染治理問題,如《水法》中的“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”,即對流域水污染管理體制做出了規定。但是這些法律對于跨區域性水污染如何治理,不同行政區域如何協作、權利義務關系以及責任劃定與監督機制等方面缺乏明細的法律法規配套,由此導致跨區域水污染治理過程中,流域各地方政府存在積極性不高、協調難、治理效果差的問題。其次是公眾參與制度供給不足。社會公眾可以在跨區域水污染治理中發揮舉足輕重的作用,如在信息、監督、融資等方面可發揮的功能能夠彌補政府監管的不足。但是,縱觀我國各種相關法律法規,其也只存在一些模糊性法條,對于公眾參與水污染治理的法律地位、程序、條件、合法性等內容均未做出詳細規定。再次,水資源利益分配機制供給不足。水資源是一種具有公共物品屬性的準公共物品,具有消費上的非排他性和競爭性。非排他性體現在水資源向所有人開放,任何人都可以不支付成本完全免費消費該產品;競爭性體現在水資源一旦被誰占用,就會成為私人享有和支配的物品。在這種情況下,由于缺乏利益分配機制,“理性個體為了追求自身利益的最大化,會選擇‘搭便車’,寄希望別人花錢購買公共產品而自己免費使用,由此導致‘囚徒困境’弈局的出現:每個人都按照自身利益最大化進行決策”[6(] P23),最終加重了跨區域性的流域水污染,導致公共利益受損。

国产富二代app下载   (五)協作治理平臺缺失

  當前,面對跨區域水污染問題,為解決治理的協調困境,流域內各地方政府一般采取聯席會議的方式達成一致性意見并采取協作行動,對于促進跨區域水污染問題的解決起到了一定的積極作用。然而,這種聯席會議實質上是一種松散的聯盟,一般由各地方政府選派人員參加,不涉及其他相關利益主體,加之其不具備權威性和統籌性,各地方政府在跨區域水污染協作治理中,容易產生意愿和動力不足,導致執行力弱。此外,隨著“河長制”的全面推開,有些地區借此搭建了社會共治的平臺,吸引了一些社會力量的參與。如 2018 年北京市在全面推行“河長制”中,“激發社區群眾和民間組織保水護水的熱情,吸引‘當班河長’志愿巡河隊、西城大媽護水隊等一批護水巡河隊伍,共同推進亮馬河水環境治理”[7],這是政府與社會組織合作進行環保服務的一次積極嘗試。但是,“政府越位、公眾缺位,協同機制失靈的現象依然普遍存在”[5]。如果可以創建一個平臺,運行一定的協作與競爭機制,政府以外的非政府組織、企業和公民或可在政府水污染治理薄弱的交界地區起到一些關鍵性的作用。

  三、模式

  調適:建構我國跨區域水污染協同治理模式面對我國跨區域水污染治理的困局,在治理模式中引入協同理論,構建跨區域水污染治理協同模式的新框架,是跨區域水污染治理的新思路。

  (一)協同理論及其在跨區域水污染治理中的運用運用

  協同理論治理跨區域水污染存在兩點現實必然性:一是理論層面上,協同學是融合了動力學、物理學、生物學、經濟學、統計學、社會學等多學科的新興交叉學科,它把握了系統從無序向有序變化的共性特征和發展邏輯,能夠對其他學科的同類現象進行科學性解釋,具有很高的適應性;二是實踐層面上,黨的十九大報告提出打造“共建共治共享”的社會治理變革新思路,倡導政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理新體制,為跨區域水污染治理引入協同理論提供了實踐操作層面的保障。

国产富二代app下载   1.赫爾曼·哈肯的協同理論

  赫爾曼·哈肯認為“協同是在一個非平衡的開放系統下,系統內部各個子系統都能自發地從‘無序’變為‘有序’,實現系統的自組織過程”[8]。在這個過程中,五個原則性條件起著關鍵作用。一是系統必須是絕對開放且非平衡的。系統保證絕對的開放與通達,是運用協同理論的首要條件。開放的系統可以加強與外界的聯系,與其他系統進行物質、能量、信息的交流和互換,從而有利于系統與外界關系的協調,也可以促進內部子系統之間的穩定;此外,系統還要是非平衡的,在這種狀態下,各個子系統發生持續不斷的運動和變化,最終演化成臨界阻尼大小不一、衰減快慢不一、發展前景不一的子系統集體。

国产富二代app下载   二是序參量主導并支配子系統。在系統臨界點前,子系統一直在做無組織、無秩序的運動,多元子系統相互之間力量薄弱以至于彼此孤立。但是到了臨界點時,各子系統力量變得強大,可以通過相互合作產生序參量,這時的序參量可能有好幾個,它們一起決定系統的有序結構。然而,隨著序參量內部的繼續運動,各序參量之間的排列地位和作用力又會發生本質轉變,它們也由合作轉變為競爭,最終無阻尼的那個序參量會主導整個系統。在這種狀態下,慢參量控制快參量、序參量支配子系統。

  三是系統內的各個子系統存在協作與競爭關系。序參量主導整個系統后,為了維護系統的穩定,各個子系統之間會通過某種機制團結協作起來,并由此逐步形成結構,產生協同效應。此外,為了促進系統發展,子系統之間又存在一定競爭關系,通過競爭推動系統效率提高。各個子系統間的協作與競爭過程,是相變應運而生的基礎。

  四是外參量發生作用。外參量指系統以外的其他系統或控制源。這種外參量對序參量乃至整個系統具有導向作用,能在一定程度上控制系統的演化趨勢,使系統不斷靠近漲落狀態。可以說,系統協同效應的升級,不僅與其自身運動狀態有關,還與外參量所起的保障作用有關。

国产富二代app下载   五是系統自我實現。系統自我實現的前提是系統應配備反饋功能。系統總是處于連續不斷的動態變化中,有些變化可能會對系統造成不良影響。因此,系統應具有善于發現問題并及時反饋的風險意識,不斷進行系統優化和整合,促進自身適應內外部環境,從而推動自組織協同狀態再升級。

国产富二代app下载   2.協同理論在我國區域水污染治理中的運用

  運用協同學理論,可以將我國跨區域水污染治理看作一個獨立的大系統,這個大系統內又包含多個區域性小系統。通過對我國跨區域水污染治理現狀的考察不難發現,大系統在長時間內處于一種不平衡狀態,即各個區域性小系統在跨區域水污染治理中各自為戰,沒有起到本該有的協同作用,導致大系統整體運行失調。此外,重新審視各區域性小系統可知,目前我國大部分小系統在水污染治理方面,政府都發揮著不可替代的作用,其治理模式呈現單一化的特點,子系統在其間作用甚微。但是,隨著開放社會向縱深發展,各類社會主體如非政府組織、企業、社會公民等子系統力量壯大起來,使其不斷靠近區域性小系統乃至大系統非平衡狀態的臨界點,在此種情況下,這些子系統需要和序參量一起通過協作、競爭、制衡產生協同效應。換句話說,就是在跨區域水污染的治理過程中,把單一治理主體變成多元治理主體,通過構建協同平臺,加強各個子系統之間的協作和競爭等機制建設,使區域性小系統和跨區域水污染治理系統達到效率最高、效果最佳的有序狀態。同時,政府作為系統內最大的行為和責任主體,是主導系統內其它子系統的序參量,它和各個子系統都將被賦予全新的使命。(

国产富二代app下载   二)構建跨區域水污染協同治理新模式

国产富二代app下载   1. 模式表述。根據上述對協同理論的闡釋,來構建跨區域水污染治理協同模式(如圖 2 所示)。跨區域水污染治理協同模式分別由小正圓(即協同平臺,包含政府、非政府組織、企業和公民等治理主體)、大正圓(即區域性小系統)、正方形(即區域)、大橢圓(即大系統)和循環系統(即整個大系統產生的大協同環境)等五部分組成。區域性小系統與協同平臺之間組成的圓環代表“協作”“競爭”“制衡”三種協同機制,其外代表不同系統產生的協同環境;大系統內區域相互之間的箭頭代表“協作”“競爭”“制衡”三種協同效應的產生方式。

  2. 關系闡釋。在協同平臺里,政府都位于平臺中心,并且被同在平臺內的非政府組織、企業和公民等環繞,表示政府居于序參量的中心地位;在開放區域里,小系統與小系統之間通過“協作”“競爭”“制衡”三種機制不斷進行物質、能量、信息的交換,展現出跨系統之間處于一種良性運行的狀態;在整個大系統內,序參量與子系統協同,區域系統與區域系統協同,大系統自身也不斷循環運轉而趨于協同。

国产富二代app下载   3. 協作—競爭—制衡。在協同理論中,系統從無序到有序的自組織變化不僅要求各個子系統相互之間協作與競爭,而且要求外參量發生一定作用。根據這一理論原理,模式中的“協作”“競爭”“制衡”三大機制及其運行子機制對整個跨區域水污染治理系統會起重要作用。一方面,“協作”“競爭”“制衡”的運行有利于推動協同平臺內各子系統走向有序的自組織狀態;另一方面,“協作”“競爭”“制衡”的運行有利于強化各區域系統與區域系統的協同效益。由此可以看出,加強三大機制的運行子機制建設,有利于整個大系統協同效應的出現。

国产富二代app下载   4.特征描述。首先,治理主體上,堅持與協同理論相契合的政府主導、多元主體參與的治理主體模式。其次,治理理念上,利用序參量和子系統互補運作的 “協調合作”,提出“協作”這一基于協同理論的核心理念;依據序參量和子系統協作過程中產生的相變現象,突出“良性競爭”的效能提升作用,形成跨區域水污染協同治理新模式的另一個核心理念——競爭;基于跨區域水污染治理協同模式的自身特性以及演化過程,主張多元主體相互之間的“制衡”理念能夠對跨區域水污染治理起到積極作用。再次,治理目標上,各區域小系統內部通過各自分層和伙伴治理率先實現內部協同;跨區域大系統通過區域小系統的協同,從而實現整體協同。目標本質上說是實現“內修外聯”,即區域水污染治理小系統與跨區域水污染治理大系統通過“內修”與“外聯”并重,逐步達到“自組織”的協同效應。四、機制創新:實現我國跨區域水污染協同治理根據以上跨區域水污染治理協同模式的總體架構和基本脈絡,“協作”“競爭”“制衡”三大機制決定著區域水污染治理小系統乃至跨區域水污染治理大系統的有序運行,并且在運行過程中三大機制的具體內容逐步得到拓展。

  (一)協作機制——跨區域水污染治理協同效應產生的基礎

  協作機制作用的發揮有三個必要條件:一是確保多元主體的合法性。目前,非政府組織、企業和公民等社會主體在跨區域水污染治理中發揮著越來越重要的作用,而相關立法卻顯得較為滯后。因此,通過立法使非政府組織、企業和公民獲得水污染治理的主體地位,有利于解決其參與水污染治理的正當性問題。二是確保開放的協同平臺存在。協同平臺是政府與非政府組織、企業、公民交流合作的媒介,沒有這個平臺,多元主體參與水污染治理的局面就難以形成。三是確保水污染治理的社會意識。政府應加強環保的宣傳和教育,使非政府組織、企業和公民認識到水污染治理的重要性,從而自覺地參與到水資源的保護和水污染的治理中來。因此,要通過協作機制使跨區域水污染治理協同效應產生,必須加強以下子機制建設。

  1. 健全信息共享機制。協同理論認為,序參量和子系統一起進行系統外界和內部物質、能量、信息的交換,有利于多元主體協作關系的形成。政府與非政府組織、企業和公民的協作關系,很大程度上取決于互相之間的信息開放。針對目前由于信息不對稱而導致的溝通困難等問題,健全信息共享機制顯得尤為重要。首先,作為序參量的政府,要建立統一的信息服務系統,加快水污染治理信息的公開化與透明化,加強與非政府組織、企業和公民的聯系與交流。其次,作為子系統的非政府組織、企業和公民,基于信息共享平臺,可以向政府表達意見,為政府提供價值信息。序參量與子系統之間信息的共享,對推動水污染治理走向“有序”狀態具有積極意義。事實上,信息共享不僅僅局限于區域小系統內部政府與政府之間、政府與多元主體之間,還應建立跨區域信息共享平臺,實現跨區域大系統中區域與區域之間的互聯互通。

国产富二代app下载   2.建立協作決策機制。協作決策是指多元治理主體在政府的主導下,對水污染治理的主體、角色分工、方式方法、目標等做出有一定影響力的決定過程。非政府組織、企業、公民參與水污染治理決策,有利于加強其治理主體意識。一方面,可以約束非政府組織、公民、尤其是企業的排污行為;另一方面,可以發揮多元主體的智庫作用,為水污染治理出謀劃策。此外,在協作決策的機制建設上,“自上而下”和“自下而上”的雙軌并行機制是必要的選擇。

  3.完善協作治理機制。隨著“河長制”的實踐與發展,社會共治的局面在一些試點地區已經形成,但就目前來看,還是存在權責不清、協作治理機制失靈等問題。因此,首先應做好角色分工,明確各治理主體在水污染治理中各自扮演什么角色;其次建立權責體系,明確各治理主體的權力和責任;再次解決水污染資金籌集、分配等問題,政府應加強融資并鼓勵社會資本捐贈,扶持一批環保組織并明確各治理主體的資金分配。完善的協作治理機制的形成,有利于區域水污染治理協同效應的出現,從而推動跨區域水污染整體治理協同環境的產生。

  4.建立文化共識機制。培育區域小系統之間的文化共識,有利于形成跨區域水污染治理的協同文化。首先,要培育流域共同體文化。有的流域雖然跨越不同的行政區域,但是同根同源、不可分割的特點使它們緊緊聯系在一起,在跨區域水污染治理中,可以流域共同體為載體,加大環保宣傳力度,使不同區域真心實意地協作治理水污染。其次,要培育不同區域小系統間的信任文化。信任與協作是一種交互式的關系,信任能促進協作,協作能加深信任。不同區域之間可以通過信息互通、政策互動、信用互評等方式激發相互間水污染治理的信任度,“使文化要素真正成為促進跨域水環境治理的內生驅動力”[9]。

  5.建立利益共榮機制。當前跨區域水污染治理中存在流域水污染治理成效最大化與各地區自身利益最大化的矛盾,而解決該矛盾的措施就是建立利益共榮機制。首先,建立流域獎懲機制。從整體的角度評估水污染治理情況,整體效益好的,流域內各地區參與水污染治理的主體都受益;整體效益不好的,流域內各地區治理主體都將受到懲罰。由此將利于推動各地區間的相互協作。其次,普及跨區域水污染利益補償機制。其運行原理為:上游地區在水污染治理中做出重要貢獻的,下游地區應予以適當形式的補償;上游地區水污染給下游地區造成嚴重影響的,上游地區應為其負外部性行為而付出代價。目前,跨區域水污染利益補償機制已在我國部分地區實施并取得了良好效果。普及利益補償機制,對區域內部水污染和跨區域水污染治理都具有積極作用。

  6.建立跨區域水污染治理會議機制。基于跨區域水污染治理涉及主體多,相互間協作具有一定復雜性等特征,可以通過建立跨區域水污染治理會議機制解決該問題。一是要確保該機制的穩定性和權威性。跨區域水污染治理會議要有固定的舉辦時間、地點、規模和頻次,具備一定的約束各區域小系統的實質性權力。二是要確保會議參與主體的多元化。跨區域水污染治理會議的參與主體不僅僅由各區域小系統的政府組成,還應包括各區域內有關利益主體如非政府組織、企業、公民的加入。與會人員的構成上,可由各區域水污染多元治理主體各自選派一定比例的代表參加該治理會議,共同協商合作治污事宜。三是要有多渠道的資金保障,確保該機制協作功能的發揮。構建跨區域水污染治理合作專項基金,包括申請中央補助、各區域小系統內政府專項資金支持以及區域內外相關利益主體資本投入,國外捐贈等基金來源途徑,為多元主體協作注入激勵機制,從而加快跨區域水污染治理協同效應產生的步伐。

  (二)競爭機制——跨區域水污染治理協同效能提升的推力

国产富二代app下载   協同理論指出,子系統之間的協作推動系統向有序狀態轉化,而子系統之間的競爭則帶動系統效率的提高,并使系統達到更高一級的自組織狀態。依據該理論,要通過競爭機制使跨區域水污染治理協同效能提升,必須加強差異化競爭機制、第三方治理機制、企業減排競爭機制和流域水質目標管理制度等子機制和制度的建設。

  1.建立差異化競爭機制。所謂差異化,是指“競爭各方力圖尋求自己的比較優勢,構建自己的競爭力”[10(] P115)。序參量和子系統之間的競爭,不是一種盲目、無序、對抗的競爭,而是一種有序、有目的、不斷構建各自核心優勢從而推動協同效能提升的過程。首先,區域水污染小系統內部上,作為序參量的政府以及作為子系統的非政府組織、企業和公民,最重要的任務就是發現各自在區域水污染治理中能夠發揮的核心優勢,并由此建構能夠保持其優勢持久性的核心能力。比如在水污染治理過程中,政府的核心能力就在于指揮協調、監測規劃、基礎設施投入、制度供給等,非政府組織的核心能力在于協調治理、基金支持、環保教育等,企業的核心能力在于生產設備、技術研發等,公民的核心能力在于監督、評估等。其次,跨區域水污染治理大系統上,各個區域小系統之間也要善于依據實際構建各自的競爭優勢。比如,在產業布局方面,流域內各區域可根據各自特色布局相關產業,改變以往同質化產業布局下產業綜合發展模式所帶來的流域整體“邊污染、邊治理”效應,緩解跨區域水污染治理效能低的問題。

  2. 建立健全第三方治理機制。第三方治理,指本來應該由政府治理而政府無力治理或治理效果不佳的公共事務,通過服務外包等形式由社會組織、環保企業等非公共組織承擔治理職能的過程,其實質是通過市場競爭機制疏解政府單方面治理水污染的效率問題。在現實跨區域水污染治理中,地方政府的聯合治理往往投入大、效率低、成效小,解決其困境的方法就是建立健全第三方治理機制。政府可以以招標的方式吸引社會組織、環保企業等社會力量前來競標,根據參與競標的社會組織和環保企業的實際專業能力、技術能力、全盤掌握能力進行綜合評價,最終選定委托治理對象。在委托治理期間,政府與其它水污染治理主體扮演監督者的角色。第三方治理模式有效率高、成效快的特點,但是實行過程中應加強市場監管等方面的制度建設。目前,我國第三方治理模式在水污染治理上處于初始階段,在制度保證的情況下可以推廣運行。

  3.建立企業減排競爭機制。排污企業是水污染的源頭之一,在加強對企業的外部約束力的同時,也應激發企業減排的內生動力。首先,提高排污處罰力度的同時加大財政補貼力度。一方面,對企業的偷排行為給予嚴厲處罰,如罰金翻倍、責令停產整改等;另一方面,對更換污水處理設備的企業予以財政支持,鼓勵企業減排和污水循環利用,鼓勵企業技術創新。其次,建立企業減排競爭機制,定期公布企業減排率和污水循環利用率,對表現優秀企業進行物質和名譽上的獎勵,以此帶動排污企業減排的正激勵效應產生,有利于從源頭上防治水污染。

国产富二代app下载   4.實行流域水質目標管理制度。目標管理是以目標為導向,推動水污染高效治理。實行流域水質目標管理制度,首先要確定合理的指標,不同的地區根據情況不同指標有所差別,并且指標不能過低也不能過高,應保證具有一定的競爭性和激勵性;其次在于過程的“自我控制”,每個地區在水污染治理上依據本地區指標可以采取相對獨立的治理措施,如可以多元主體分工治理、第三方治理等。再次是結果評比與公示,把所有地區水污染治理的結果進行評比和公示,達標的地區予以豐厚的獎勵,不達標的地區予以懲罰。目標管理來源于企業管理模式,跨區域水污染治理若采用本方法,則需有一個統一的流域管轄機構進行統一管理。

国产富二代app下载   (三)制衡機制——跨區域水污染治理協同效益持續的保障

  每個人或者每個組織都有追求自身利益最大化的基本動機,即便是在跨區域水污染治理中擁有相同的價值取向,也難以避免存在運作故障。不論是作為序參量的政府及其內部,還是政府與作為子系統的非政府組織、企業和公民之間,“協作”和“競爭”機制下的有序運轉都可能帶來弊病,而要去除這種可能的弊病,使跨區域水污染治理協同效益得到持續保障,必須設計 “制衡”機制。以下是“制衡”機制的運行子機制。

国产富二代app下载   1.多元主體監督制衡機制。不管跨區域水污染是由政府單一治理、府際合作治理、政府與多元主體協作治理或者第三方治理,其他未參與治理的主體或者治理者自身都有權利對其水污染治理情況進行全方位、全過程的監督。此外,承擔水污染治理的主體有義務定期公布其治理狀況,做到信息公開透明,接受廣泛監督與質詢。為了促進多元主體監督真正產生作用,可成立由政府財政和社會資本支持的監督基金會,對多元主體的有效監督行為給予經費補償。這種多元主體參與監督的模式,有利于規范水污染治理主體的行為,起到較好的制衡作用。

  2. 多元主體評估制衡機制。建立由政府、非政府組織、企業、公民共同參與的評估制衡機制,首先要保證多元主體具有評估權,通過制定規則,確定評估主體、評估對象、評估效力范圍以及不同主體的評估權重;其次要建立評估標準和制定工作流程,確保評估體系的科學性、可操作性和持續性。再次,要堅持治理主體自我評估與第三方評估相結合的原則,注重多方評估比對,確保水污染治理成效的真實性。通過建立多重維度的多元主體評估制衡機制,促進當前跨區域水污染治理效率提升,從而維護持久性效益。

  3.建立制度制衡機制。什么狀態算是協同?影響協同的因素是什么?如何協同?協同的過程是什么?這些問題的回答有賴于制度的規范[11]。規范化的制度有利于明晰權力、權利和責任、義務之間的邊界,從而推動制衡機制真正運轉并發揮效用。此外,探索一定程度的分權制衡制度并應用于跨區域水污染治理,賦予多元主體更大限度的權力和責任,以權力制約權力,形成權力相互約束、相互協調的平衡態勢。分權制衡的最大好處是:一方面有利于制約政府層面的自由裁量權,強化政府的公共責任意識;另一方面有利于加強政府與非政府組織、企業、公民等多元主體之間的信息、技術共享,降低信息、技術的不對稱性,從而提高跨區域水污染的治理能力。

  五、結語

  多元主體協同的跨區域水污染治理新模式,是以更好地改善并解決跨區域水污染問題為出發點的,并且為跨區域水污染治理變革提供了一個新方向:即強調政府主導與多元主體廣泛、深入參與并重,鼓勵“協作”“競爭”“制衡”機制下的多元主體共同治理。我們應該認識到,跨區域水污染的有效治理必定要經過一個長期、反復的過程,不可能一蹴而就。同時,我們也應該堅信,隨著社會治理體制的創新,多元主體協同共治局面的逐步實現,跨區域水污染治理一定能擺脫困境,生態文明的美好愿景也一定能夠實現。

国产富二代app下载   [參考文獻]

国产富二代app下载   [1] 李興平. 行政跨界水污染治理中的利益協調探討—— 以渭河流域為例[J].理論探索,2015,(5).

国产富二代app下载   [2]中華人民共和國生態環境部.2017 年中國生態環境狀況公報[EB/OL].http://www.Zhb.gov.cn,2018-05-31.

  [3]李正升.從行政分割到協同治理:我國流域水污染治理機制創新[J].學術探索,2014,(9).

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聲明:《模式調適與機制創新:我國跨區域水污染協同治理研究》